安徽的总体规划挺难做，因为同时还在做一个“两山一湖”的旅游发展规划，所以首当其冲的问题，是如何处理好与“两山一湖”发展规划之间的关系。反过来说，也应该是一个好的条件，就是双方会相互促进。时间比较紧，任务很重，这个规划，我感觉说得比较全了。但有些问题恐怕还需要进一步研究，有些看法也需要进一步斟酌，包括一些表述方式。从规划的要求来说，不能说因为有困难，我们就不提要求了。这里有一个前提，就是立足现状，规划未来，不能局限于现状来描绘未来。

我觉得这个规划有两点局限。第一是资源型的东西非常突出，把各类资源分门别类地排队、整理、提炼，这也是规划的一个长处。但另一方面，由于想做到事无巨细，所以会产生局限于现状的问题。因为把资源描述得这么细了，很自然，每一块资源都得给安排一个合适的位置，否则就会感觉前面资源的归纳工作岂不是白做了吗？在某种程度上，是我们自己把自己局限了。当然说，工作做到这一步很不容易。用什么方式处理呢？我建议把一部分资源的内容作为附录提出来，不必完全摆在正文，完全摆在正文，篇幅过大，而且容易产生一个导向，这个导向会产生这样的问题，比如人家会问：我们这个洞已经列到安徽省的“十五”旅游规划里，你们为什么不重视？但是，这个洞很可能是十年之后才应该开发的，现在要开发可能就不对。因为研究开发必须要研究可持续问题，很多东西市场条件不成熟的时候，开发早了，好项目也变成坏项目了。市场条件成熟了，我们不去开发，又会错过发展机遇，所以在实际把握中确有这么一个问题。或者转换一个方式，就是排出先后顺序，排出轻重缓急，一个是排轻重，一个是排缓急，把这两类顺序都排出来，这也是一个处理方式。第二个局限就是局限于现有的市场状况。市场分析研究这一块应该说做得很细了。但过去的这些客源，不一定必然是将来的客源。如果说我们只是按照过去的客源情况和过去的结构情况，包括消费的结构情况来规划，这里面也容易产生又一个局限，就是市场的局限。因为在旅游的开发中，我们不但要适应需求，同时也要引导需求，刺激需求，也有一个创造需求的问题。比如某一个产品，开发真正到位了，一个新的需求产了，一个新的客源层次就开发出来了，这时我们如果局限于现有的状况来发展，局限性就显出来了，当然必须在这个基础上，所以这个局限也需要再进一步研究。也就是说，一个是我们现在旅游资源的局限，主要体现在安徽的旅游资源非常丰富，在某种程度上反而也给我们造成了一种局限。有些地方是资源比较贫乏造成局限，安徽正相反，这容易局限我们的发展思路。第二个就是市场的局限，这容易局限我们对未来的思路。因为规划不能要求不变，规划的就是未来，在这个过程中，很多东西都可以变化，所以我们不必要求规划与未来百分之百吻合，这不可能，把这个框架思路的总方向和一些操作性的东西提出来就够了。

一、安徽旅游的总体定位

我总是在想总体定位这个问题。安徽年年都去，也年年都研究安徽旅游的问题，但到现在也没想明白一点：安徽的旅游资源是一流的，小平同志的旅游经济思想是从黄山发端的。田省长讲了也“九个一”。但何以到现在为止，安徽的旅游给人的感觉总是一个温吞水？不能说起步晚，全国的旅游都是1978年开始起步，这个道理究竟何在？现在来分析，安徽是“两个中”，第一个叫做中部地区，第二个叫做中位水平，也就是在全国处于一个中等的位置，在某种程度上甚至还是一个中等偏下一点的位置，这是一个客观情况。但给大家感觉不应该如此，这就需要挖掘一些深层次的原因。规划里做了一些分析，我觉得这个分析不是很准确。开篇第一章第二章谈到了两个方面的问题，第一个方面是中国旅游业的发展现在存在着不少问题，这一段必须得重写，写得太不准确了，其中的三个问题是：旅游业的事业性质和企业性质，管理上较为混乱；多样化与模式化之间的矛盾；申报世界遗产和旅游开发建设之间的矛盾。这些很难叫做中国旅游发展目前存在的主要问题。比如从我们的角度来看，目前存在的主要问题，第一是市场开发的力度；第二是国际竞争力；第三就是如何适应加入世贸组织之后的机遇和挑战，这恐怕是我们现在面临的三个更主要的问题。像这样的问题，因为这都是结论性的话，这样写下来，我觉得需要斟酌。同样是第二章，涉及到对安徽旅游发展问题的分析，提了九个问题。对这九个问题，我有一个感觉，就是10年以前也可以这么说，再过10年还可以这么说，这就涉及到这些问题的针对性。因为这些问题可以说是普遍存在的，不光说安徽，其它地方也存在。安徽存在的一些问题有普遍都存在的问题，但能不能有一两个问题是安徽独有的？如果我们深层次地说，实际上还涉及到一个发展的阶段性问题。就是由于安徽的旅游是处在这么一个成长阶段，很多问题是这个成长阶段必然带来的问题，就是所谓成长的烦恼。这些我们不必当作大问题，但是有一些不是属于成长的烦恼问题，我们必须得认真研究，所以这九个问题我觉得也需要斟酌。

按我的看法，安徽旅游的发展现在比较突出的第一个问题，是和安徽的经济发展是直接连在一起的。因为安徽现在不是一个经济发达的省份，所以很多通过经济发展本身就可以解决的问题，在安徽解决不了，这也是很多中部地区特有的问题。但是比属于初级开发阶段的西部地区又好一些，中部地区是初级开发阶段已经结束了，处在一个成长阶段，和发达地区那种相对来说比较成熟的阶段，又有一个差别。除了这个差别之外，同样是中部地区，安徽和其它地方相比还有什么问题？比较突出的一点就是思想认识问题。实际上我觉得不完全是思想认识问题，应该说这几年来，在安徽省委省政府的大力倡导之下，安徽在旅游发展认识方面的问题基本上解决了，现在进一步需要解决的是什么？是观念保守的问题。大家都知道，旅游要大力发展，就要大力、努力支持，但是采取什么样的措施、什么样的政策方法，比起有些地方来，安徽还差一些。比如说和云南、四川比，差距就出来了。从体制等方面来说，都是一些比较大的问题。所以，实际上也涉及到如何来定位的问题。作为中部地区，有一个东西之间的关系。田省长去年说了一句话，就是说人家老讲我们中部地区，不东不西，不是东西，但是我们可以东张西望，东拉西扯。这句话非常精彩。所以，反过来是对安徽现在的发展阶段，发展水平的判断，是一个总体的定位问题。

第二就是区域之间的关系。规划文本里专门写了一个问题就是“三网络结构”，但是这“三网络结构”，我看了两遍才看明白。有很多模型，有一些图表，但最后到底得出了什么结论？这个问题也涉及到一个中部地区旅游发展的总体定位问题。文本里边还谈到江浙沪阴影的影响，但反过来说，如果安徽工作做到位了，就不是江浙沪阴影，而是江浙沪市场，在规划里应该强化这个问题。比如说，10年前苏州的旅游发展，就提出来要当上海的后花园，要让上海人在浦东挣钱，到苏州花钱。现在苏州已经不说这句话了，因为他们感觉这个阶段已经过去了。今年年初，江西省委做了一个决策，就是要把江西建设成为沿海发达地区的后花园，另一个就是沿海加工产业的转移基地。提了“一园两地”的概念，实际上后花园战略也有一个传递的问题。按道理，这句话不应该由江西来说，但客观也反映了一个位势。安徽旅游位势和沿海的相关关系要近得多。比如说我去年到广德太极洞，太极洞是一洞连三省。江苏的旅游宣传里把太极洞纳入了，当地有些同志还不高兴，而这它恰恰说明了区位优势。安徽和江浙沪的产品完全是一个连动性的产品，这样天然紧密的关系，实际上就不是江浙沪阴影，而是江浙沪优势了，所以这个定位也是一个总体定位的把握问题。我觉得规划首先需要解决这个问题。我们现在到底处在一个什么样的发展阶段，处在一个什么样的发展水平，安徽这样的中部地区的区位到底应该怎么定，这些问题解决了，就好把握了。当然，这些问题规划文本里都做了描述，我觉得不集中，同时里面有些问题的表述没有完全到位。假设开篇把这个明确了，下面的分析也好进行了。

二、规划文本的定位问题

（一）观光型规划文本的不足

我觉得文本是从现有资源基础的角度来进行分析的，最后形成的还是一个观光型的规划文本。虽然里边也谈到了都市旅游、度假旅游、特种旅游等，但是总体来说是一个文化观光型旅游规划。应该说这是符合现状的，但是不是符合未来的发展，这需要研究。还涉及到一开始说的那个问题，我们是在规划未来，所以我们要符合现状，但不能迁就现状，不能局限于现状。文化观光是安徽的资源特色之一，也是发展优势之一，但是不能完全局限在这里。如果受这样的局限，势必造成有什么资源就要开发什么资源，形成一个普遍开发和遍地开花的局面，这个局面未必是一个好的局面，所以在这个问题上也需要斟酌斟酌，有些还需要强化。当然，里边还涉及到一些关系问题，我下面再谈这个看法。

（二）这是个什么规划

有的同志说这个规划作为一个旅游产业规划特色非常突出，而且也是一个优势。我参加了许多的规划评审，有一个感觉，就是我们做旅游发展总体规划，不管是省一级、市、县一级，都有一个逻辑上的问题，这个问题我们始终没有判断清楚，但是又不得不这么做，那就是我们在形式上总是表现为一个旅游产业规划，但本质上做的不是一个旅游产业规划，而是一个旅游目的地规划。这就产生了一个矛盾。很多规划文本里提的背景因素或者保障因素内容，实际上都反映了这个问题。但是这个问题在这个规划里恐怕很难解决，因为这是一个总体思路问题。好多规划我们看来看去，总觉得差一口气，就是只是从旅游产业出发，而旅游产业又是综合性非常强的，实际上我们要转换一个思路，就是要从旅游目的地规划来定位，这样思路也容易清楚了，认识也容易清楚了，从实际操作来说，也更有利。如果我们强调一个旅游产业规划，一方面大家会只注重经济性资源，实际上旅游发展不能只靠经济性资源，另一方面大家就会认为既然是旅游产业规划，那就是旅游局的事，但是一个旅游目的地规划，是政府的通盘考虑，应该纳入政府总体的经济社会文化这个规划范畴里。所以反过来说，目的地规划也是一个空间结构的规划问题，这样很多东西也就衔接起来了。旅游目的地必然包容了旅游产业，而旅游产业绝不能包容旅游目的地。所以，可以试一试从目的地规划这个角度来定位，从这个思路梳梳辫子，文本反而好写了，也好改了。如果只强调一个产业规划，势必就涉及到背景、结构等等。有时候说来说去，自己容易把自己说乱了，只变成一个资料的组合，一些新的东西就不太容易提炼。

（三）规划文本的结构问题

现在规划文本的结构是5篇28章，我觉得需要斟酌。因为这个结构本身有一个思路的矛盾，总体叫做安徽省旅游发展规划，但里边又有一篇叫做规划篇。规划篇是最重要的一篇，那就意味着这一篇是规划，其它的就不叫规划了。背景篇、战略篇、规划篇、实施篇、分析篇，严格地说，这样分不科学。我建议分三篇：一篇叫做总体分析篇；一篇叫做分类规划篇；一篇叫做实施篇。实际上三篇结构分下来，很多事情反而好说一些。资源篇、分析篇、战略篇，这三部分我觉得做一个总体分析篇就够了，或者就叫一个总体篇。原来的规划篇叫做分类规划篇，因为空间规划、产业规划、产品规划、商品规划等等都是一个分类规划。

三、空间结构的问题

（一）空间布局

现在文本里分了四个层次。先是分了三片，又分了若干的区，分了若干的圈，最后分出若干之旅，一直到了产品这个层次。片、区、圈、品，这四个层次太多了，太繁琐了。刚才我念了一遍，反而让人不容易把握。我觉得之所以形成这么一个状况，就涉及到一开始说的，把所有的资源都罗列出来了，就不可能不给它梳辫子，这个辫子梳来梳去，梳不下了，就得分层次，这在某种程度上就是过于局限于现状。这个过多的层次造成一个什么结果？就是重点不突出。现在没必要分片，在操作上没有意义，在实施上也没有意义。如果你能分出区，七个区就行了。比如说七区发展战略，七区规划实施，这样定位也可以，不必来一个三片七区。

另一方面，就是规划了这么多旅游产品，又分别冠名以“什么之旅”等，在实际落实中很难达到，容易形成一堆充满诗意的概念性的产品，但是在实际落实中不容易把握，因为我们得考虑实际操作。规划在实施的过程中，实际上都是以各个行政主体为操作主体，要求各个行政主体之间先把这个连起来，可能性是不大的。从规划文本上来看，这样的规划比较好看，也可能是一种导向，但是类似这样的东西，我觉得更应该强调和突出一些重点项目。

旅游产品这个东西有时候很虚，有时候很实。比如说国家旅游局多年以来总强调两个中国的主体产品，一个丝绸之路，一个长江三峡。丝绸之路到现在为止，也是无法操作的一个概念性产品。但是长江三峡游这种自然地理条件本身，就使它必然成为一个实质性的产品。所以类似这样的问题需要研究，有些东西可能更实一点，更好操作一些。至少这四个层次过多，应该把它简化一点，这样好把握，好宣传，也好落实。

（二）和“两山一湖”的关系

实际上，规划文本里还有一个和“两山一湖”规划的关系问题。可以看出来，既然有“两山一湖”的规划，所以这里边对“两山一湖”说得分量就少一点。但是确有一个问题，就是“两山一湖”是安徽旅游的拳头性产品，也是真正能拿到国际上去的产品。所以不能因为那边在做“两山一湖”的规划工作，这边对这个东西就提得不到位，这样恐怕不行，这是需要把握的问题，是两个规划之间的关系衔接问题。

事实上“两山一湖”是安徽旅游发展的龙头，现在“两山一湖”中，只能说黄山达到了成熟程度，相应来说比九华山和太平湖高了一层。就是说在“两山一湖”里黄山又是龙头，通过黄山带动九华山和太平湖，形成这样一个龙头来拉动安徽的旅游发展过程。当然我们还可以再开放一点，去年研究的时候也有这种意见，能不能提三山两水？或者三山三湖？除了黄山、九华山，再加上天柱山，除了太平湖，再加上巢湖、清弋江，“三山三水”这种说法行不行？这都是一些思路性的东西。说到底也有一个在现实中如何把握这个关系的问题。在规划编制过程中，有一个如何把握好两个规划之间的关系问题，这个问题不太好处理，但是我觉得这里“两山一湖”的作用不够突出。不见得要占很大篇幅，但是这个关系是否把握准确了，还需要研究。

（三）下一步替代的重点是什么

或者说下一步发展的重点是什么？文本面面俱到，就使得很多重点的东西不大容易突出，怎么来把握？加上里边分了一级二级三级四级的旅游资源，也分了几级旅游区，有许多的“什么之旅”。有这个问题，就是能不能用比较简明、准确、形象的东西，使我们更好把握。第一步是“两山一湖”，用龙头来拉动。第二步是后续的东西怎么顶上去，靠哪些东西来顶上去。不是这样一个遍地开花的局面，因为遍地开花的局面在某种程度上是市场经济自然发育的过程，这个过程也会使有限的资源很难真正集中起来进行配置，这个问题恐怕也需要进一步研究。

总体来说，我有上述这四个看法，有一些东西还需要斟酌，有些结论性的话说得太硬了，形成了文本内部的一种观点的冲突。如这边讲，要加强保护，现在遗产问题是影响中国旅游最大的问题之一；那边又讲谁投资，谁受益，机制没有落实下来就很难发展，这两个观点是冲突的，都还需要再研究。

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注：本文是在安徽旅游发展规划评审会上的发言。